“中美贸易战”黑云压城。

但在引人瞩目的“600亿美元惩罚性关税”之外，美国对于中国高技术投资的限制，以及对中国技术能力跃进的担忧，早已行迹昭著。

贸易战兴起的背后，到底是特朗普口中念叨的就业与公平，还是大国兴衰起伏的缩影？通过对特朗普政府在5G网络政策的观察，可见一斑。

美国时间3月27日，彭博社报道称美国财政部官员正以《国际紧急经济权力法》为基础制定相关政策，以明确禁止中国企业投资的行业。其中，5G网络赫然在列。

时间倒推到两个月前，1月30日，一份经Axios新闻网流出的美国国家安全委员会文件显示，特朗普政府的国家安全团队正在讨论由政府主导建设集中化5G网络。一位政府官员随后向路透社证实了这一消息。

此事一经报道，便引起轩然大波，美国国内反对声四起。一向高呼“互联网自由”口号的美国，为何突然打起了网络“国有化”的主意？虽然事后看似有偃旗息鼓之意，但其背后的考量仍值得我们关注和深思。

信息时代的“艾森豪威尔国家高速公路系统”

Axios所披露的材料包括一份幻灯片和一份长达25页的备忘录，并称这些文件于近期提交给了特朗普政府其他机构的高级官员。按照文件的说法，美国计划在未来3年内建设一个集中化、全国性的5G网络。到2020年底即特朗普政府第一任期结束时，将打造一条21世纪的“艾森豪威尔国家高速公路系统”，使美国超越其他的全球竞争者，重新主导信息域。

报道称，美国目前正处于关键节点，“我们可以一跃跳入未来的信息时代，也可以在持续不断的网络攻击中沉沦。”在未来6-8个月时间内，将首先在政府内部进行讨论，研究应如何建造这样的网络，以及资金从哪里来等问题。文件提出了两套建设方案：

第一种方案，是美国政府支付费用，建立一个单独的网络——这将是前所未有的“私有基础设施的历史性国有化”。建成后，美国政府将向私人运营商出租接入权，由后者提供服务。其好处包括：一是可以将以前四处分配的带宽整合起来，加快网络运行速度；二是提供充分的安全保护，包括保护数据不受攻击，并提升受攻击后的恢复能力；三是资源更集中，建设速度更快。问题在于，很多运营商已经在争相建立各自的网络，与建立单一网络的构想形成冲突。为此，政府建设的单一网络将仅覆盖中频，因此其他运营商仍可选择使用高频网络。

文件给出的第二种方案，是由供应商建造各自的5G网络，相互竞争。文件认为，这一方案可以明显降低来自商业界的阻力，但其缺点也是非常突出的：一是多个网络并存必将导致带宽减少；二是耗时过长；三是起不到帮助美国实现5G性能跃升、远远超越世界其他国家的作用。

有评论认为，第二方案实际上就是没有方案，因为文件的基本逻辑出发点就是，要保护美国免受中国及其他“恶意”行为体的“危害”，这需要建设一个单一的、中央化的网络。还有消息称，目前所披露的文件实际上是“旧”版本，新版本在美国政府是否应负责建造和拥有网络方面持中立态度。

从“互联网自由”到“网络国有化”

对美国互联网政策稍有了解的人都应该记得，2010年初谷歌公司威胁要退出中国市场后，时任美国务卿希拉里迅速出面，以“网络自由”为题发表演讲，表示美国支持在全球实现“连接自由”，“不受限制的互联网访问”是其外交政策要达成的首要目标”。2011年，奥巴马政府出台《网络空间国际战略》，提出要在全球范围内构建“开放、互通、安全和可靠的网络空间”，而网络开放和信息自由则是达成这一目标的重要原则。如今，美国政府却明确提出，要由政府建设、控制网络，民营企业租用政府网络从事商业活动，实现新一代5G网络“国有化”，不仅与之前的立场背道而驰，而且可以说是在向“私营企业掌管国家绝大多数基础设施”的现状宣战。

对于这一政策上的大转弯，文件给出的原因非常简单：掌握信息领域的主导权对于国家间竞争来说十分重要，而中国正在逐渐掌握这一主导权。无论是备忘录还是幻灯片，都在一开篇就将矛头指向中国，列举了中国的“罪状”，进而得出建设新网络大为必要的结论。

第一，从经济角度看，中国在网络基础设施的生产与运维方面占据了明显优势，华为、中兴等中国企业占据了全球市场主导地位，而美国企业则正在从这一领域的全球市场消失。为此，要防止整个市场被中国所占领，同时借助5G新技术促进本国经济增长。

第二，从安全角度看，必须建立一个安全的网络，以防止“中国监听美国电话”，威慑敌对国家，确保军队能够更加安全地使用P-8、F-35、B-21、宙斯盾等高度依赖数据信息的先进装备。

第三，从外交角度看，中国借助“一带一路”倡议实现“数字反击”，力求从各个维度将影响扩大到边界以外。如果美国能够建立安全的5G网络，就可以将其扩展到其他新兴市场，保护所谓“民主联盟”和其他发展中国家来共同对抗中国。

第四，从科技角度看，通过设计实施“中国制造2025”和“十三五规划”，中国逐渐获得了赢得人工智能领域军备竞赛的必要元素。因此，美国必须通过建设5G网络，为美国未来在信息域获胜创造条件。

这些理由总体而言可以归纳为美方的一句话，“不建设这一网络，我们将在信息域永远地处于劣于中国的地位”。

从政府到私营企业均高呼反对

有意思的是，这一政策号称将强化美国网络安全及其在国际高技术领域竞争力，但方案一经曝光便迅速引发国内强烈反弹。

反对主要是出于以下理由：

第一，政府控网将导致政府权力过大，威胁自由市场和自由竞争。在美国，90%以上的网络空间基础设施由私营部门掌管，富有竞争性的市场被认为是不断实现技术创新的活力源泉。反对者认为，5G网络国有化将严重损害美国的通信与互联网产业，这些产业正是美国经济中最为亮眼的环节之一。“推特”全球公共事务副总裁柯林·克洛威尔认为，5G“国有化将严重偏离基于自由市场驱动创新、竞争和消费者权益的政策。”美国无线通讯和互联网协会(CTIA)发布声明称，“政府应该遵循自由市场政策，帮助美国无线通讯产业赢得5G的竞赛。”联邦通讯委员会(FCC)委员迈克尔·欧莱利也表示，“政府所考虑的选项相当荒谬，对市场缺乏认知”。

第二，项目耗资巨大，且短期内难以达成目标。据估算，任何5G网络国有化计划的成本都可能高达数千亿美元，而文件虽提出了“钱从哪里来”的问题，却未能给出准确答案。在美国的政治制度下，即使政府能够获得足够资金，建造全面覆盖的5G 网络还需要地方政府的大力支持，并非联邦政府做了决定就可以无条件执行。有媒体举例称，美国通信巨头AT&T仅仅是要在公共用地上安装几百个设备箱，就与旧金山政府“抗争”了十年时间。另外，无线网络需要以地面上庞大的光纤网络为支撑，而这些光纤要满足5G网络的要求都需要扩展和翻新，这又是一项庞大且耗时长久的工程。

第三，私营部门相关工作已在进行中，政府干预“多此一举”。该行业专家钦藤·沙尔马表示，“运营商们要么有投资的计划，要么已经投入了大笔资金。而在没有巨大投入的情况下，实现网络国有化显然会造成整个行业的混乱。”据报道，T-Mobile美国公司和Dish Network Corp去年已分别花费数十亿美元购买频段，开始研发测试5G网络。AT&T也证实，他们在相关问题上多年来一直在采取行动，2016年已从初步实验进入了实际测试阶段，公司还规划今年下半年首次在美国12个地方提供移动5G服务。FCC主席阿吉特-佩在声明中表示，与其建造网络，“政府可以而且应该做的是将频谱推向商业市场，并制定鼓励私营部门开发和部署下一代基础设施的规则”。

此外，有些批评者也指出，虽然文件以“中国威胁”为出发点，但通读全文，似乎都看不出政府出资建设网络可以解决这一问题。参议院情报委员会副主席马克·华纳表示，尽管他同意应高度关注中国在网络空间的影响力，但是由政府出资兴建独立网络的构想“昂贵且多余”。FCC另一位委员密农·克莱伯恩表示，“由联邦政府建设的网络并不能带我们找到赢得5G竞赛的最佳路径。”

特朗普网络安全政策将走向何方？

面对强大的反对声浪，白宫迅速出面灭火。白宫发言人桑德斯称，对确保“网络安全”的讨论“处于非常初级的阶段”，“绝对没有做出决定”。其他多位白宫官员也向媒体表示，备忘录文件已经过时，且仅是某一个官员的意见，并不代表政府观点。不过，一向以与建制派抗衡“斗士”形象出现的特朗普，是不是一定会就此退缩？从文件内容看，其中充斥着“竞争”“对手”“主导”等词汇，与此前发布的《国家安全战略》报告、《国防战略》报告等文件的基调高度一致，对中国的批评也与近期特朗普政府的表态颇为吻合。

而且，在美国4家大型无线网络运营商中，只有AT&T出面反对，其他三家企业都拒绝做出评论。即使是AT&T也强调，不能针对这一议案本身做出表态。从这一点看，如果特朗普政府确实下定了决心，并且能够以合理方式满足运营商利益需求， “摆平”商业界并非不可能。

此外，虽然美国一直以来习惯于将大量国家职能交给私人经营，但国有化并非没有先例。历史上，在大萧条时期及一、二战期间，美国都曾进行过国有化管制，在度过困难之后再重新私有化。上一次金融危机期间，美国政府也曾投入巨资，将亏损的私人企业国有化，通过控股方式将私人银行、保险等金融机构所欠的巨额私人债务国有化，让全体民众共同承担这些债务，从而达到救市效果。

基于上述理由，此次5G网络国有化的方案遭媒体提前曝光，是必然会导致该计划流产，还是会找到新的转机，目前仍无法下最后定论。

但无论如何，结合今年1月刚刚发布的《国家安全战略》报告中有关网络信息的内容来看，有几点是勿庸置疑的：第一，特朗普政府坚定地认为“当今世界是大国竞争的新时代”，“网络空间竞争加剧了现实世界的较量”； 第二，在网络空间乃至中美关系整体，特朗普政府在“美国能否领导世界”这一问题上的焦虑感更加强烈，“不按规矩出牌”的事情未来还将一再发生；第三，由于美国综合国力的相对下降，其网络空间安全举措将更加体现聚焦的特点，中国甚至被认为已经取代其他对象成为特朗普政府心目中的主要对手和防范对象。

未来，美国还将通过多种方式不惜一切阻挠中国在AI、5G等高新技术领域的持续进步，在中国从“网络大国”向“网络强国”迈进的道路上设置种种障碍，需要我们做好全方位的准备。

（作者系盘古智库学术委员会副秘书长，高级研究员）